全面提升旅游市场社会治理体系与治理能力

 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 》，对如何开展有效的社会治理提出了明确要求：发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

我国旅游业遵循上述要求，努力推进旅游市场治理精细化，全面提升旅游市场社会治理体系与治理能力，取得了显著成效。

近年来，全国旅游部门特别是旅游市场监管部门，以贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》为标志，中央到地方对旅游市场综合监管形成了共识共为；以推进“1+3+X”（“1”是指旅游发展委员会；“3”分别是指旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局，X是指其他创新性的市场监管措施）模式为标志，管理体制改革从“点上发力”到“遍地开花”，成为推动全国旅游市场秩序趋势向好的核心力量；以“不合理低价游”整治风暴为标志，行业监管工作受到社会和舆论空前关注；以导游体制改革为标志，旅游服务供给侧改革向“深水区”推进，导游与旅行社管理加快向法治化、市场化、信息化转变；以“为中国加分”的文明旅游网络公益活动为标志，文明旅游汇聚成群众广泛参与的社会风尚，境内外旅游文明形象大有改观。

全国旅游市场监管工作落实好全域旅游战略和“三步走”战略，即第一步,从粗放型旅游大国发展成为比较集约型旅游大国( 2015-2020年)，第二步,从比较集约型旅游大国发展成为较高集约型旅游大国( 2021-2030年)，第三步,从较高集约型旅游大国发展成为高度集约型的世界旅游强国( 2031-2040年)；推进“旅游市场治理体系和治理能力现代化”，构建人民满意、游客乐意、行业惬意的旅游市场环境；围绕“四个统筹”扎实开展十项重点工作，即统筹抓好“资质监管、行为监管与信用监管”三种监管方式，统筹抓好“行政监管与社会监督、行业自律、游客自觉”四种力量，统筹抓好“实体市场与网络市场”两种经营主体的有效监管，统筹抓好“境内游与出境游”两大文明形象；开展旅游市场监管“升级行动”， 深化导游体制与旅行社体制改革，打造全国旅游公共服务监管平台，着力构建全国旅游市场诚信经营体系，推动文明旅游建设、旅游标准化工作，推动旅游饭店业创新发展，加强在线旅游综合监管，构建国家省市县四级综合监管体系。

我国旅游业在全面提升旅游市场社会治理体系与治理能力方面的实践，为我国有效开展社会治理工作提供了重要的“真抓实干”的新鲜经验。

全面提升旅游市场社会治理体系是指由旅游政府相关部门、旅游者、旅游经营者、旅游行业协会、旅游社区居民、旅游志愿者组成的旅游机构与群体，相互合作、交流以实现共享共治的旅游市场发展质量目标的行为、过程与结果的制度安排、交流平台与合作方式。

全面提升旅游市场社会治理体系与治理能力的内容主要包括：

第一，基于我国旅游业发展进入了“全球化、全域化、全产业链化、全主体相关化、生态化、法治化、提质增效”的新阶段，旅游业又是促进国民经济发展的战略性支柱产业、享受小康社会发展成果的目的性事业，因此，要积极引导各级政府各部门主动做好与各自相关的旅游市场监管工作与质量提升工作，实行“一岗多责”制度，即将相关的旅游市场监管工作也纳入自身的工作职责中，实行属地管理、现场管理、综合管理与在空间上分工合作的网格化管理。例如，旅游交通部门的工作人员，也是当地旅游咨询与平安旅游的工作者。

第二，建立旅游经营者与旅游者的信息交流（如出境旅游前的文明旅游行为规范教育）、合同与旅游活动计划安排的备案制度，包括编制各自文明旅游和文明经营的社会责任书等，以作为监管的重要依据。

第三，建立旅游者自律机制，如旅游者撰写自律的承诺书并备案。

第四，建立旅游经营者与旅游行业协会自律机制，如旅游企业与旅游行业协会撰写与公布自律的承诺书。

第五，建立旅游公共服务与监管的志愿者队伍，特别是建立有热情、有专长的旅游专业大学生与相关部门退休人员组成的志愿者队伍。

第六，旅游者有检举、控告侵犯旅游者权益行为的权利，要充分利用旅游者的监管力量。

第七，建立与完善旅游者投诉的有效受理系统，包括热线投诉受理电话、网上受理系统、旅游警察与综合执法等。

第八，建立旅游者集体诉讼与法律援助制度，以降低单个旅游者承担法律诉讼任务的时间和经费支出。

第九，建立由旅游业发展各利益相关者代表与专家（包括旅行社、旅游饭店、景区、旅游管理专家、律师等）组成的旅游监管咨询委员会。

第十，为了解决政府直接从事旅游研究与监管工作缺乏人力与物力的问题，积极采用旅游研究与监管工作的政府采购与外包方式。例如，国家旅游局建立了中国旅游改革发展咨询委员会。

（何建民 作者为获国务院特殊津贴专家，上海财经大学国际工商管理学院旅游管理系主任、教授、博导）